REFORMAS ESTRUCTURALES Y POLÍTICA SOCIAL EN EL PERÙ

Las reformas estructurales que viene trabajando el gobierno, como simplificar los procesos de inversión pública, promover la innovación y diversificar las exportaciones, apuntan en la dirección correcta, así lo asegura el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Según un reporte los economistas encargados del análisis de Perú, Melesse Tashu y Kevin Ross, el amplio programa de reformas estructurales de las autoridades peruanas está pensado en función de solucionar importantes retos.

“Los esfuerzos iniciados para reformar la función pública, racionalizar los procedimientos de habilitación, afianzar la gobernanza de las empresas públicas, simplificar los procesos de inversión pública, promover la innovación y diversificar las exportaciones apuntan en la dirección correcta”, cita el texto.

Afirman además que la velocidad con que se ejecuten dichas reformas estructurales permitirá elevar el crecimiento potencial de nuestro país a 4,5%.

“Nuestro escenario de base estima un crecimiento potencial de 4,5%, suponiendo una ligera aceleración de las reformas estructurales, en consonancia con los planes actuales de las autoridades”, indican.

Por otro lado señalaron que el reto de este gobierno y la próxima administración es reducir la elevada informalidad, que limita el tamaño de las empresas, el desarrollo del capital humano, la innovación y la profundización financiera. “Un compromiso político generalizado sigue siendo un elemento esencial para que puedan avanzar los esfuerzos de reforma a corto y a mediano plazo”, apuntan.

ONPE y JNE han recobrado rápidamente su credibilidad desde las elecciones de 2001. El proceso fue justo y los votantes pudieron ejercer su derecho sin la intervención del Estado u otros actores, y los mercados de información de los partidos se mantuvieron libres de las distorsiones de la inyección de dinero del Estado al partido de gobierno.

El voto se considera obligatorio: el no recurrir a votar se paga con una multa de unos $35. Sin embargo, las grandes distancias que deben recorrer la población rural para ir a los centros de votación limita la igualdad en participación electoral, a pesar de que la ONPE está trabajando en ese problema. La población en edad de votar y empadronada ha sido la más alta de la región.

El Perú cuenta con un sistema eficiente y completo de inscripción electoral ciudadana. El proceso de inscripción electoral es automático pues el registro electoral proviene del RENIEC (Registro Nacional de Identificación y Estado Civil). Esto permite que esté constantemente actualizado y que se excluya a los fallecidos o los que han cambiado de lugar de residencia. A pesar de eso, se estima que el Registo Civil excluye entre 800 000 y 1 000 000 personas (3 a 3,5% de la población): lo más probable es que los pobres del campo y los indígenas constituyan una alta proporción de quienes no tienen DNI (Documento Nacional de Identificación) por la lejanía, el costo y la falta de partidas de nacimiento. A pesar de eso, se considera que el sistema de inscripción electoral es bastante completo y preciso, y no genera desigualdades en materias de población electoral.

Desde la transición a la democracia en 1980, no ha existido obstáculos significativos para la creación y preservación de los partidos políticos. Con el fin de inscribirse, un partido debe obtener un número de firmas equivalentes al 1% del total de votos depositados en las últimas elecciones. Para conservar esa inscripción, se ha solicitado a los partidos que mantengan al menos un escaño en el Congreso, cosa que los partidos han logrado mediante la configuración de alianzas. Perú cuenta con distritos electorales múltiples, siendo Lima el más grande (35 diputados elegidos en Lima). Los pocos requisitos para inscribir partidos, y los votos requeridos para obtener un escaño en el Congrseo han contribuido a la volatilidad y la fragmentación del sistema partidista peruano. La volatilidad ha limitado los incentivos para forjar coaliciones intrapartidista, y han acentuado la importancia de las personalidades individuales. La fragmentación también se ha originado por factores no institucionales, como la incapacidad de los partidos tradicionales de gobernar de manera efectiva desde los ochenta, y la falta de progreso en cuanto a mejorar la calidad de vida y reducir la pobreza, y la retórica y acciones del gobierno fujimorista contra los partidos. En 2001, el índico efectivo de partidos en el congreso fue de 4,5 colocándose entre los seis primeros países de la rgión alta fragmentación en el sistema de partidos.

La ley de partidos apunta a promover un menor número de colectividades con cobertura nacional mediante la imposición de requerimientos adicionales de inscripción. Aparte de obtener las firmas equivalente al 1% obtenidos en las últimas elecciones, debe acreditar comités con un mínimo de 50 miembros en por lo menos dos tercios de los departamentos (17) y en un tercio de las provincias (65), que sería como movilizar 3 200 ciudadanos. Esto se aplica únicamente a la inscripción inicial de un partido. Dado que la ley no ha sido muy efectiva en sus propósitos, algunos observadores han cuestionado si JNE está verificando plenamente el cumplimiento de la ley en cuanto número de firmas necesarios y la formación de comités provinciales.

La membresía en los partidos políticos es muy baja en el país, así como hay una falta de representatividad geográfica. APRA ha sido tradicionalmente el partido que ha exhibido la organización más fuerte, pese a esto, la participación de la ciudadanía en decisiones trascendentales tales como la elección de los candidatos, dirigentes, y la plataforma política en todos los partidos es muy limitada. La falta de apertura y representatividad ha contribuido a la falta de confianza de la población. La tendencia centrista de los partidos provoca el descuido de las necesidades que están fuera del área de la región metropolitana. Esto ha originado movimientos políticos independientes en el ámbito subnacional.

La constitución de 1993 abrió vías de participación ciudadana, entre las que figuran la reforma constitucional, la introducción de leyes en los ámbitos regional y local, y la realización de referendos. Además, se introdujeron mecanismos para la revocatoria o remoción de funcionarios tanto elegidos como designados. Si bien es cierto que los instrumentos relacionados con la formulación de las leyes se han empleado poco, los que tienen que ver con el control ciudadano se han utilizado con frecuencia. Se han llevado a cabo revocatorias en 200 localidades, especialmente en distritos pequeño y en provincias poco pobladas, mientras que han sido limitada en jurisdicciones con mayor población, dado que la ley exige el 25% de los votantes inscritos.

POLÍTICA  PERUANA DE ESTE SIGLO

Después de la caída del gobierno de Fujimori, la política peruana no ha mejorado sus niveles de institucionalización. Si bien es cierto que el Perú logró parar el “péndulo económico” producido desde la década de 1950, oscilante entre la línea liberal y el intervencionismo estatal (Gonzales y Samamé 1991), y mantener la continuidad de la política macroeconómica, las principales fuerzas políticas no se han puesto de acuerdo ni han llegado a un entendimiento en lo que se refiere a otros temas de importancia, entre ellos, la superación de la desigualdad y pobreza, y las acciones requeridas para el futuro desarrollo de la sociedad peruana. Veamos un caso simbólico. En julio de 2002, por iniciativa del gobierno de Toledo, el llamado Acuerdo Nacional fue firmado entre diversas fuerzas políticas y sociales. Se trató de una serie de objetivos que se debían alcanzar en los siguientes veinte años. 

Sin embargo, su contenido fue general e ineficaz, sin especificar prioridades, ni procedimientos, ni maneras concretas de llevarse a cabo. En realidad, el gobierno de Toledo no hizo efectivo nada de su contenido, y su sucesor, García, tampoco. Durante la segunda gestión presidencial del aprismo, el Perú no desarrolló una visión sobre el futuro compartida por las fuerzas políticas principales. García dio más importancia a sus juicios y decisiones personales que a la conformación de un consenso o entendimiento entre los actores políticos. Y, por lo menos hasta el momento, el gobierno de Ollanta Humala parece haber tomado el mismo camino que sus antecesores. Algunos estudiosos dan importancia al entendimiento que existió entre los responsables de las principales fuerzas políticas respecto de la necesidad de mantener el marco democrático durante el tiempo en que el presidente Toledo perdió bastante popularidad (Talyor 2007). Sin embargo, no se produjo acuerdo alguno sobre las políticas concretas de mediano y largo plazo a ser aplicadas en el país. Tampoco se consolidó ni viene funcionado algún mecanismo de conformación de consenso como resultado de ese episodio. Por otro lado, debemos señalar que en la primera década de este siglo la política peruana ha seguido fragmentándose. 

Los resultados de las elecciones municipales y regionales confirman esta tendencia. En ellas, los “ganadores” fueron los movimientos locales e independientes, entre los cuales no hay relaciones orgánicas. Tampoco existió agrupación alguna que gane el mismo nivel de votos en las tres instancias electorales (regional, provincial y distrital). En estas circunstancias, las fuerzas políticas no han logrado institucionalizar el proceso de la toma de decisiones y formación de consensos. Aunque existe continuidad en materia económica, nunca se ha discutido la manera en que deben aprovecharse los recursos provenientes de la bonanza y estabilidad macroeconómica, ni cuál debe ser el papel del Estado en tal materia. Ni durante la campaña electoral de 2010, ni bajo la gestión presidencial de Humala, nada parece indicar una tendencia hacia una mayor institucionalización de la democracia peruana y la superación de los problemas que llevaron a los sucesos del 5 de abril. Por otro lado, los partidos políticos no han avanzado en su renovación ni institucionalización, mientras la dominación interna de los “jefes máximos” ha continuado. Aunque en 2003, por primera vez en la historia, la ley de partidos políticos fue aprobada y promulgada, la cual estipula la obligación de realizar elecciones internas para nombrar a la dirigencia partidaria y los candidatos de las elecciones para cargos públicos, esta no ha sido cumplida debido a la dominación interna ejercida por los caudillos. 

UNA MIRADA A LA POLÌTICA PERUANA HASTA LA DÈCADA DE 1980

La política peruana ha tenido la tendencia a convertirse en un espacio de lucha por el poder, en la cual participan las fuerzas políticas con la intención de hacer prevalecer sus intereses particulares. Dichas fuerzas, por su parte, han sido construidas por una persona influyente (o caudillo) sobre la base de relaciones patrón-cliente verticales y autoritarias. Aunque en el Perú se ha practicado siempre este patrón de competencia por la hegemonía política, el país nunca ha vivido un proceso de institucionalización de alto grado —concebido como compartir reglas, normas y conductas respecto de la toma de decisiones o llegar a un punto de encuentro sobre las políticas concretas a aplicar en el mediano y largo plazo— entre las fuerzas principales. 

El Estado ha sido considerado un botín para sostener y expandir las relaciones clientelistas. La política llega a constituir el juego de suma cero donde se considera que los intereses de los que participan en él son mutuamente incompatibles, y la ganancia de uno es la pérdida de otro, lo que conduce al final a un callejón sin salida que eventualmente provoca una intervención militar. En el Perú, desde 1919 —la etapa final de la dominación oligárquica, cuando el poder estaba en manos de pocos—, cualquier forma de arreglo político, ya sea de orden constitucional o fruto de la dominación de facto basada en el poder militar, no ha durado más de 12 años (McClintock 1996: 53).4 Aparte de esto, las fuerzas políticas han tenido un límite en su capacidad territorial para convocar apoyo. 

Tradicionalmente, los partidos y sus líderes se han interesado prioritariamente por la costa y las áreas urbanas, donde se ubica siempre la mayoría de los electores, debido al sufragio censitario, que imponía la capacidad de leer y escribir como requisito hasta la década de 1970, y a la concentración mayoritaria de la población en dichas zonas5 luego de la década de 1980, año en que por primera vez fueron ejecutadas las elecciones nacionales sin el requisito censitario. En esta situación, nunca ha aparecido un partido con bases organizativas extendidas en distintas partes del país y capaz de mantener un apoyo amplio en el mediano y largo plazo. La presencia de los partidos limitada a ciertas partes del país reduce también la capacidad de convocar votos populares, pues suelen conseguir, en el mejor de los casos, entre treinta y cuarenta por ciento de los votos de forma individual. 

Los que obtienen más de cincuenta por ciento son excepcionales, y en estos poquísimos casos no pueden mantener su “fuerza” más allá de un proceso electoral debido a que su respaldo proviene de votos volátiles. El Partido Aprista Peruano ha sido la agrupación política más organizada en el Perú. Ha contado con bases de apoyo principalmente en las zonas de la costa norte y central, incluida la ciudad capital, Lima; pero nunca han sido duraderas en la sierra —en particular en el sur— ni en la selva Luego de la transición a la democracia, en la década de 1980 continuó la política no institucionalizada. Los partidos, cuyos protagonistas fueron dos agrupaciones de derecha y dos de izquierda, pero en realidad entre las cuatro solamente “hubo reuniones, conversaciones y una retórica de acuerdos que no se cumplía en los hechos” (Tanaka 1998: 68, 84), no supieron tomar medidas suficientes para superar frontalmente los diversos problemas sociales, entrelazados con la crisis económica y la expansión del terrorismo. 

Así, perdieron la confianza y el apoyo del pueblo. En la sociedad peruana se observó también el avance de la “atomización”, con la pérdida de importancia de los sindicatos causada por la informalización de la economía y la expansión de los movimientos sociales devenidos en “grupo de presión”, concentrados en intereses limitados y particulares, lo que debilitó a los partidos y les sustrajo el apoyo popular. En medio de esta crítica situación, el independiente Fujimori resultó elegido presidente en 1990. Aquí no detallamos la política de la década de 1990 (véase Murakami 2007), solo señalamos que Fujimori subió al poder en medio de este proceso, marcado por la desinstitucionalización de los partidos, y luego hizo política exacerbando esta tendencia. Paralelamente, continuó avanzando la mencionada atomización social. 

CONCEPCIÓN DE LA POLÍTICA

Cuando se produjo el autogolpe en 1992, el Perú apenas se encontraba iniciando su camino hacia la estabilidad social. La economía peruana todavía padecía altas tasas de inflación, pero la galopante hiperinflación estaba controlada. El país había logrado “reinsertarse” en la comunidad financiera internacional apenas medio años atrás, y la recuperación económica constituía un sueño de todos los peruanos. 

Las acciones de los grupos subversivos armados eran cuestión rutinaria en la mayor parte del país, inclusive en Lima, donde los coches-bomba explotaban y los apagones se sucedían cada semana.Retrospectivamente, la situación socioeconómica de aquel entonces aparece como las escenas de un drama cinematogrífco, pero ha mejorado tanto en los últimos veinte años que uno puede tener la sensación de que la descripción de aquella época es exagerada e irreal. ¿Podemos decir lo mismo respecto de la política? ¿Ha cambiado —o mejorado— en las últimas dos décadas? Concretamente, ¿la democracia peruana se encuentra en camino a su consolidación?

Las respuestas dependen del objeto de comparación. Uno puede argumentar que el Perú ha cambiado en lo político en relación con la situación autoritaria propia del fujimorismo de la década de 1990. Este punto de vista se puede encontrar en muchos análisis de coyuntura política, así como en los estudios de los partidos políticos y procesos electorales posteriores a la caída del gobierno de Fujimori. Con la pujante intención de renovar la ciencia política en el Perú —revalorando perspectivas enfocadas en los actores y su racionalidad o estrategias—, tales estudios suelen prestar atención a los cambios de corto plazo o a la importancia de las reformas institucionales, o enfatizar que la política es ahora más democrática que durante el autoritarismo de Fujimori, y hacen referencia con ello a la división de poderes, la libertad de expresión, la realización de las elecciones justas y al proceso de descentralización, así como a las investigaciones por la corrupción y violación a los derechos humanos que caracterizaron la década de Fujimori.

En principio, estamos de acuerdo con quienes sostienen que la etapa posfujimorista es más democrática que la transcurrida en los años noventa. Sin embargo, debemos tener presente que el autoritarismo fujimorista —el autogolpe de 1992 constituye su símbolo— fue el producto del fracaso de la democracia basada en los partidos políticos de la década de 1980. Desde este punto de vista, el problema crucial para la política peruana, particularmente para su democracia, es si la dinámica después de Fujimori ha superado las fallas y desafíos que aquella enfrentó durante la década de 1980 más que en qué grado ha avanzado en comparación con la era de Fujimori. 

En este análisis, el enfoque se dirige a examinar si se han presentado algunos síntomas que indiquen la tendencia a superar las fallas de la política peruana en la década de 1980 que son al mismo tiempo históricas— con respecto a sus instituciones. Estas son definidas como patrones de conducta, reglas, normas y puntos de acuerdo o entendimiento, explícitos o implícitos, que son reconocidos, compartidos o tolerados como legítimos por los miembros de una sociedad, con el objetivo de alcanzar ciertas metas o valores. A continuación, veremos primero lo que definió a la política peruana hasta la década de 1980, y luego examinaremos su evolución durante la década de 2000, para después comparar sus tendencias principales con sus aspectos fundamentales durante el periodo que une ambas etapas, los años ochenta.